上海农民相对集中居住政策解读 今年，你集中居住了吗？

党的十八大提出了“乡村振兴”战略，上海这个特大城市的乡村扮演了何种角色？又将何去何从？目前，农民集中居住作为上海乡村振兴工作的牛鼻子正在积极推进。集中居住怎么振兴乡村？集中居住有何利弊？作为一个上海乡村地区的规划师，笔者为上海郊区农村的朋友们解读一下本市集中居住政策，供大家决策参考。

2019年中旬，上海市政府发布了《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（沪府规【2019】21号），以下简称21号文。顾名思义，“集中居住”就是相对农村目前每户一栋房一块地的分散式居住模式，以城市较为集中集约的居住模式为理想目标提出的。

那为什么叫相对集中居住呢？其实上海推进农民集中居住其实已经好多年了。2016年，上海市政府就印发了《关于促进本市农民向城镇集中居住的若干意见》（沪府【2016】39号），以下简称39号文。而在此之前，全市就已经试点了各类集中居住的方式，典型的如近郊中心村的建设。21号文其实是39号文的2.0版，而“相对”则是指除了“向城镇集中居住”这一种选择外，亦可采取其它的集中方式。换句话说，只要比原来节约土地就行了。

集中居住就是平移居住，即国家收回宅基地再在其它地方给你一套或几套房子。那集中居住算拆迁吗？这是二码事，集中居住并不等同拆迁。拆迁是因城市发展需要，由政府统一强制征收土地，用于建设开发。拆迁农民由于失去可耕作的土地，身份转变为居民，农保转成社保，土地也从此与你无关。

而集中居住则是让农民自主选择退出或置换宅基地，政府将土地复垦或作他用，但地还是集体的，土地流转收益还是村里的。而人不管住到哪，农民还是农民，农保还是农保，也不改变集体经济组织成员分红的权益。

可见，集中居住和动迁的根本目的不一样，运作方式不一样，土地用途、权属不一样，可获得的身份福利不一样，因此补贴和安置的政策、方式也不一样。

简单来说，动迁是你不得不走，政府也会给予相对较丰厚的回报；集中居住是给个饵请你走，走不走你来定，不过也不是没有办法逼你走。因此，就很有必要评估下这个饵是不是该咬，怎样选择才不至于后悔。

那为啥同村隔壁老张是动迁，我就是集中居住了？那是因为老张运气好，他家宅基划入了国家征地的范围。范围外的原本只能眼睁睁看着别人发财，但现在好歹多一种选择，尽管待遇不如动迁那么优惠。其实动迁涉及的量很小，需要有中奖的运气，而集中居住量大面广，多数人都有资格参与。

既然集中居住后腾出的土地政府不征用，也不是用于开发建设，那政府为什么还要不惜重金去做呢？因为政府除了发展经济外，也承担着环境保护、耕地保护、提供公共服务等职责。上海市政府高瞻远瞩，推进农民集中居住主要有三个原因。

调查显示，上海农村户均宅基地占地面积约496平方米，四人及以下户居多。相较于城市户均占地面积不到100平方米，农村住宅占地是城市的5倍之多。在全市总建设用地指标3200平方公里的天花板控制下，为提高用地效率和地均产出，用地结构亟待优化调整，因此宅基地作为低效建设用地需要减少约2/3，为城市的发展腾挪空间，而农民则需要集中居住。

那节约的土地派什么用呢？一是复垦为耕地，种粮种菜，这是大绝部分。保护耕地是国家战略，上海农产品大多依赖外省市，但这次疫情提醒了我们各城市粮是自给的重要性。二是作为村集体的土地资产，发挥各村的智慧经营运作，这是一小部分。新的土地管理法提出集体经营性建设用地可以入市，可实现国有土地和农村集体建设用地同权同价，也就是说土地可以名正言顺地卖或租给投资人搞开发建设了。集体土地入市后产生的收益可用于农村基础设施和公用事业的建设、集体经济组织范围内成员的社会保障等用途，农民成为集体用地流转收益的最终受益者。但目前上海的相关政策还在探索阶段，毕竟在寸土寸金的上海牵扯利益很大。

推进农民相对集中居住工作的另一个目的是改善本市农民生活居住条件和农村面貌，解决村庄散、小、乱等突出问题。上海的农村住宅大多建于上世纪80-90年代，结构脆弱，居住条件差。而多年来受限的翻建、改建、新建政策使得农村居住水平长期难以改善，甚至催生了不少社会矛盾。另一方面，零散布局的农宅使田地破碎化，难以满足现代化、机械化耕作的需要。这样破旧的房屋和凌乱的农田自然无法体现人们心中诗意田园的景观画卷，也因而限制了乡村地区文化旅游等第三产业的发展。上海人舍近求远花费几千大洋只为去江浙住一晚民宿，体验田园风光。因此，政府认为集中居住可以改善农民的居住条件，通过土地整理置换打造连片宜耕的农田，亦可以塑造更优美的景观风貌，吸引人们前来休闲消费。

近年来随着经济发展模式转变，财政收入愈发捉襟见肘，政府也要勒紧裤腰带，尤其是偏远的郊区乡镇。上海经济全国领先，国际化大都市乡村的建设和配套标准自然高于其他省市，而农村分散的居住模式意味着每个角落都要有完善的公共服务覆盖，这显然难以实现。因此公共服务要从量变到质变，集中居住有利于提供更好的公共服务。把人集中到一起，就可以把有限的资金集中投入到少量的行政、医疗、教育、养老、文体等设施，提高设施档次和运营维护水平，为农村居民提供更优质的公共服务，避免了公共服务遍地开花却又无人维护老旧设施的问题。

推进集中居住是市政府一个战略宏图，为的是城市长远的可持续发展，其实并不受地方政府待见，因为只赔不赚，帐根本算不过来。但是作为政治任务，各区、镇也只能忍痛割肉，断臂求生。既然区领导承受了那么多委屈，无奈硬是从裤腰里掏出银子，家里腾出地儿造房子请你去住，你还有什么理由怀疑这是为了剥削农民呢？

原则上，凡是有宅基地或宅基地资格权的都可以集中居住。毕竟集中居住的主旨是让农民自主选择退出或置换宅基地。但是实际工作中，肯定是有重点有聚焦，有安排分阶段的。

为了保证集中居住工作有序推进，各区各镇的村庄布局规划已将村庄分为保护、保留、撤并三类，其中撤并村就是政府聚焦的集中居住的主要对象。所以对撤并村的村民来说，肯定是几家欢喜几家愁。真的轮到集中居住了，村委会会挨家挨户做工作的，所以最好早早地把这事想清楚了。

另外一种集中居住的主要对象是因分户、离婚等原因有宅基地资格权，但是一直没分配宅基地无法建房的。这种情况是直接安排集中居住的。但是集中居住也有多种方式，后面会说，主要看村里给你什么选择。

此外，为了清理闲置宅基地，全市的宅基地确权工作正有序推进。根据最新政策，按照本地区“农业户籍+农村集体经济组织成员”确定宅基地资格权，并且严格执行一户一宅。所以，不满足农村户口和集体经济组织成员双重身份的，一户多宅的，超建超占的都面临宅基地的退出（当然政府也会评估地上建筑物并给予一定的补偿）。而目前，对于有宅基地却没有资格权的人，依然可参照相同标准自主选择进城集中居住，可谓一大利好。

当然，由于农村问题极为复杂，政策也有漏网之鱼，譬如“小农民”、“小市民”、渔民等。所谓“小农民”，是指本市在征地解决农民社会保障时，被征地农民中年龄未满16周岁的人员。这一群体既不能实行就业安置，也不能缴纳被征地农民社会保障。所谓“小市民”，是指本市自2001年1月1日以后，统一登记为居民户籍的农村新出生的人口。他们虽然生活在农村，但其性质为居民户籍，失去了农业户籍身份。对这些少数群体，各区相关政策也正在研究中。

既然是自主选择，那撤并村的可以不走吗？当然可以。但是也会有一定的代价。一来规划为撤并村后房屋的翻建、改建都是受限的，所以房子再破也不能翻新。二来政府的公共配套是向保护保留村倾斜的，也就不要指望有人来给村里修路刷墙了，除了保障基本生活需求外，人居环境很难得到改善。其实就是政府让村庄自然破败消亡，倒逼你走。那时，当主动变为被动，就丧失了谈判的筹码。

那保护保留村的人想集中居住怎么办呢？首先对于保护、保留村内有分户或新建房需求的，经过资格权审定一般会优先安排集中居住。其次，如果全村思想统一，保护、保留村通过规划也可以自行安排集中居住，或改为撤并村。如果只是个别人家希望集中居住，那要向镇里申请，原则上也是允许的，但是由于节地效果难以体现不会优先安排，需要等待较长的时间。

另外新出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》（市人民政府令16号）已明确，保护、保留村可翻建或改建老旧的农宅，当然这类建房资金是完全由村民自己承担的。农村村民建房檐口高度不得超过10米，屋脊高度不得超过13米，层数不得超过3层，并取消农业辅房。

集中居住方式主要分为进镇上楼和平移归并，也包括货币化安置、集中养老等多种形式。根据目前全市汇总的村庄布局规划，全市68万户农民中，进镇上楼的占50%，平移归并的占16%，其34%余保留不集中居住。

进城镇集中居住是指在城市开发边界内的国有建设用地上或通过土地征收的形式建设安置房以满足农民进城镇集中居住的需求，就是到城镇跟城市居民一样住楼房，房子是绿证，满足一定条件可买卖（类似动迁房）。

鉴于安置规模大，新建的安置区一般都是容积率2.0左右的高层小区。目前安置标准各区、镇略有差异，基本按照4人及4人以下户不超过180平方米置换，人口超过4人的面积相应增加。也有区参考原有农宅面积进行测算的，但安置房面积一般不大于200平方米。根据安置房源的不同房型，大致可分到1-3套，超过置换面积的部分一般要按成本价购买。具体可参考各区的集中居住政策。进镇上楼一般都是政府买单的，还会有过渡费之类的补贴。

社会保障方面，涉及集中居住的人员因农民身份未变，可将户口保留在原址，按原有渠道享受相应的就业指导培训和社会保障，子女入学可选择在安置地区相应学区入学，也可以在户籍地学区入学。

平移集中居住是指在规划确定的农民集中居住区范围内，通过集体建设用地所有权变更登记或土地流转形式落实建房用地实现平移集中居住，也就是通过宅基地的平移置换，在本村或跨村自建新房。

农民集中居住点一般选在地理位置、交通条件、基础设施相对较好、农村宅基地相对集中的村庄。平移归并还是有宅基地证的，但房子的形式可多种多样，双拼、联排、叠加、甚至多层等都有可能，一般采取统一规划，自行建设的方式，也有统规统建的。

为了节约土地，政府将严格控制宅基地面积。以前宅基地占地面积普遍较大，在180-240平方米之间。根据新出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》（市人民政府令16号），5人户以下（含）宅基地面积不超过140平方米、房屋建筑占地面积不超过90平方米；6人户以上（含）宅基地面积不超过160平方米、房屋建筑占地面积不超过100平方米。

平移归并只占总数的16%，可见并不是政府主推的方式，因为节地率较低，但在村里接受度比较高。值得一提的是，采用这种方式集中居住的一般是自掏腰包+政府补贴的，具体分配比例可参考各区的集中居住政策。

那人平移了土地怎么办？一般以镇为主体，采取土地产权调换或镇级集体预征村级集体土地给予经济补偿；涉及到农民土地承包经营权的，可在所有权保持不变情况下，以区统一标准结算流转费。也就是土地要么相互调换，要么统一流转到镇里给与补偿，也可以保持所有权不变。

政府为引导农民自愿退出宅基地，可采用货币补偿，宅基退出后可以购买1套自住商品房。也就是说放弃宅基地，政府会根据土地和房屋评估给一笔安家费和一张房票，就可以在全市范围内根据自身需要购房了。目前市区多采用这一办法，好处是可以购买商品房，区位、房型、面积都不限，较为灵活。但乡村地区的土地估值较低，就拿崇明来说，目前农户按批准宅基地面积7280/平米测算，200平则是145万，在大上海能买到什么房子呢？我就不多说了。

此外，亦可结合产业用房、股权安置、养老安置以及货币补偿等多元化方式，保障农村村民宅基地财产权益。鉴于农村老年化程度较高，个人认为集中养老是一个十分可行的模式，值得探索。

那什么时候可以集中居住呢？全市45万户的集中居住当然不是一蹴而就的，将会经历一个漫长的过程。根据规划，到2022年，全市实现约5万户农民相对集中居住。2019年9个涉农区共核定1.26万户农民相对集中居住，涉及项目96个，实施方案编制、农民意愿征询签约和拆旧等工作全面开展。截至2019年底，28个项目的实施方案编制工作已经完成，年度项目签约率达到24.8%，拆旧率达到约15.2%。

具体什么时候轮到我呢？有几点判断方法。首先看规划，可以询问所在镇自己的村子受否列为撤并村。之前说过，撤并村是集中居住的主要对象。二看区、镇相关集中居住政策和工作安排。由于集中居住量大面广，会优先安排位于“三高二区”（高速公路沿线、高铁沿线、高压线沿线、生态敏感区、环境综合整治区）、居住分散（10户以下的自然村）的村庄。各镇结合自身特点也会优先考虑地处偏远的村庄、渔民和新建房需求大的村庄、空心化严重的村庄、乡村振兴和土地整治示范村、或者周边有邻避设施（垃圾填埋场、污水厂、天然气门站、大型变电站等市政公用设施）的村庄。属于这些类别的村民可以慎重考虑起来。

对于其他的撤并村，可以说暂时与你无关了。因为即便你想集中居住，政府也没有多余的房源和财力安排，除非整个村子意见统一申请全体集中居住。那么在轮到集中居住之前又会怎么样呢？不得不说，政府对于此类村庄是不太友好的，在保障基本的生活配套和基础设施之外，不会花力气改造提升，毕竟所有的财政资源是向集中居住点和保护保留村倾斜的。此外，村内的一切翻建、新建也是不批的，除非是危房。所以这类村民的日子是比较难过的，要么自谋发展，要么期待早日集中居住吧。

此外，对于渔民、小农民、小居民、全居户、关闭户（继承户）等也的政策细则也在研究中，确保做到保障每个村民的居住权。

相对集中居住的提出是政府高瞻远瞩的谋略，是为上海实现生态文明建设、城乡一体化和土地高质量利用的创新举措。但对于与切身利益息息相关的村民朋友们，我们到底如何选择呢？

到底要不要选择集中居住，首先判断自家条件。有五类人群选择集中居住利大于弊。

首先是政府近期聚焦的撤并对象，包括“三高两区”和10户以下的自然村、建新户。强烈建议积极配合村镇工作。我说过，集中居住尽管是自主选择，但政府也有倒逼的手段。目前，政策还是比较宽松优惠的，以引导为主，而且作为前几批有一定的议价权，房源也有较大的选择余地。如果进镇上楼，目前的房源都是靠近老镇区，配套相对完善的。若是想保留宅基，亦可选择平移至集中居住区建新房，政府给补贴。但是过了这村就没这店了，由于土地指标紧张，后来的基本只能选择进镇上楼，毕竟上楼的节地率更高，也是政府主推的方式。

第二种是没有宅基地资格权的人。根据新规，宅基地资格权必须同时拥有农村户籍和本村集体经济组织成员身份，因此对于很多的全居户、关闭户（继承户）等迟早将面临宅基地有偿退出的问题。目前还可以选择同等标准的进镇集中居住，但由于政府的安置房源有限，长远来看必定以货币补偿为主。而货币补偿是有三六九等之分的，对于没有宅基地资格权的人，只会按地上建筑的评估价格进行补偿。所以建议趁着政策宽松赶快签字。

第三种是经济困难群体。由于经济条件有限，无力翻建或新建自有住房，房子破小生活条件较差，那政府免费送你新房何乐而不为？要知道请你进镇上楼政府的成本不下300万/户，还不算原本可以作为商品房出让的收益损失。如此慷慨，进镇上楼，请不要再犹豫了。

第四种是老年人。如果年轻人都已进城，家里只剩老人的，我也强烈建议选择集中居住。前面说过，集中居住点可以提供更完善的养老福利、医疗卫生、文化体育等配套服务，十分有利于老年人的互助养老，对于不习惯住楼房的老人也可以选择宅基平移至集中居住点或入住村里的老年之家，使老人得到更好的照料和看护。

第五种是“小农民”、“小居民”、渔民等少数人群。这些人原本是没有集中居住资格的，如果各区级政策能将此类人群纳入，那也是雨露均沾，福音将至还等什么呢。

此外，值得注意的是，规划列为撤并村的是不能翻建和改建住房的，除非危房。因此，撤并村村民如果住房较为老旧或希望翻建的，建议选择集中居住。

当然，如果你不差钱，有乡愁，基本不会加入集中居住的行列，那请你多一点情怀，回来投资、建设自己的家乡吧。

上海近远郊农民生活水平差异巨大。近郊农民坐享土地增值的红利，让市区的白领都羡慕嫉妒恨，而远郊的农民收入水平还不如相邻的江浙。由于政策多少有点一刀切，近远郊农民的利益博弈和响应程度自然也不尽相同。

近郊的集中居住以进镇上楼为主。但近郊区位好发展机遇大，民宿、农家乐、休闲餐饮等需求较多，邻近工业区的租房需求突出，无论是自己经营或是将农宅出租，均可以获取丰厚的利润。若是选择集中居住，尽管也能出租，但经营性收入可能下降。另一方面，近郊房价高企，宅基地再好却不能交易，若是置换城中的安置房，一段时间后可以上市买卖，资产价值得以体现。以3万/平测算，180平则是540万，尽管赶不上动迁户，却也是笔可观的财富。

远郊房子较难出租，自主经营的也是少数，因此经营性收入很少。但远郊房价较低，以2万/平测算，180平相当于360万，不算多却也不少。此外流转的土地指标可以交给集体经济组织运营，如若能找到靠谱的投资主体开发休闲农业、旅游业等，会给村集体带来一定的收入，以股权分红或村民福利的形式反哺村民，村民可以回村就业，也算是拓展了创收的渠道。

总之，若选择集中居住，近郊有较大的资产增值空间，但日常的经营性收入受影响；远郊创造了村集体增收的可能性，可以打破贫困的僵局。因此我的建议是：近郊可根据自身条件慎重选择，远郊鼓励积极参与。

以前常说会哭的孩子有奶吃，但从近些年动迁政策的变化来看，积极配合政府工作才更能尝到甜头。先签字先选房，钉子户断水断电，甚至新房围着你建一圈就不动你，要挟政府不是出路。

集中居住是大势所趋，也是上海宏伟蓝图的一部分，尽管战线很长但也会慢慢实现。任何伟大的战略都是开头难，因为群众不理解，与动迁政策比较心里不平衡，害怕后续的政策不稳定导致自己吃亏。因此多数工作的推进过程都是先松后紧，先鼓励第一个吃螃蟹的人，然后利用人们的从众心理，就可以顺水推舟了，至于到了最后，就不是你想搬，想搬就能搬的。当全村只剩下孤零零几户人家，你就很难争取到好的谈判资源。毕竟不同于动迁，没人急着要你脚下的这块地，政府等得起，而你不行。

上海作为国际化大都市，尽管政策制定依然存在较多弊端，但政府行政还是相对公平公开公正的，也比较文明执法。列上工作计划的村，镇政府和村委会会挨家挨户地做工作，然后集体表决。不要一意孤行，听听左邻右舍得想法，不管规划和工作计划怎样，机会都是自己争取来的。如果想留，那要发动全村，如果想走，也最好动员大家，因为集中居住不会每村撤并几户，而是以自然村为单位整体推进的，因此你的决定要由集体意志体现出来。

说了那么多，希望可以给上海农村的朋友们一点启发和提醒，让决策更加理性。本文仅为作者个人观点，不代表任何组织和群体利益，求同存异，敬请指正。

(2019年5月)上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见：http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2404/nw44992/nw44993/u26aw59313.html

(2019年5月)《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）

http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2404/nw46596/nw46597/u26aw61290.html

《崇明区关于推进农民相对集中居住的实施办法》：https://mp.weixin.qq.com/s/Vis3EJITcvsyAZbOzYa9SQ

（2019年9月）上海市松江区人民政府关于印发《松江区关于推进农民相对集中居住的实施意见（试行）》的通知：http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004812

（2019年10月）闵行区关于推进农民相对集中居住的政策意见：http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004814

（2019年9月）《关于加强推进青浦区农民相对集中居住的实施办法》：http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004810

（2019年10月）上海市嘉定区人民政府关于进一步改善本区农民生活居住条件和乡村风貌有序推进农民相对集中居住的实施意见:http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004809

既然是自主选择，那撤并村的可以不走吗？当然可以。但是也会有一定的代价。一来规划为撤并村后房屋的翻建、改建都是受限的，所以房子再破也不能翻新。二来政府的公共配套是向保护保留村倾斜的，也就不要指望有人来给村里修路刷墙了，除了保障基本生活需求外，人居环境很难得到改善。其实就是政府让村庄自然破败消亡，倒逼你走。那时，当主动变为被动，就丧失了谈判的筹码。

对于规划为保留村、保护村的村庄，村民一般不平移、不上楼，原地不动。允许根据新出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》（市人民政府令16号）和风貌管控要求翻建或改建老旧的农宅，这类建房资金是完全由村民自己承担的。农村村民建房檐口高度不得超过10米，屋脊高度不得超过13米，层数不得超过3层，并取消农业辅房。

对于保护、保留村内有分户或新建房需求的，有富余集体用地的可以新批宅基地建房，没有的则安排上楼或平移集中居住。

被规划为撤并村的，会分批安排集中居住。

对具有建房资格的农户，允许在镇域范围内按照规划跨村平移集中归并。平移集中居住点可采取土地产权调换或者经济补偿方式操作，并按照规定办理土地所有权变更。

根据上海市政府的相关推进意见，实施进城镇集中居住，应优先保障农民集中安置用地，将安置地块优先布局在城镇化地区、大型居住社区和周边现状为建设用地的地块，满足基本公共服务、交通和生活便利等条件。实施农村平移集中居住，应加强集中居住点建房风貌的管控，保持乡村风貌和建筑肌理，实行乡村规划师和乡村建筑师制度，体现上海江南水乡传统建筑元素和风貌。

完善的配套服务

下发《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》，聚焦“三高两区”（高速公路、高铁、高压线沿线，生态敏感区、环境综合整治区）以及规划居民点外的分散居住户推进农民相对集中居住。

完成《上海市农村村民住房建设管理办法》修订。按照本地区“农业户籍+农村集体经济组织成员”确定宅基地资格权，并以正面和负面清单的形式予以明确。结合本市当前农村生产生活特点，优化宅基地建设标准，宅基地面积相对减少，建筑占地面积和房屋高度适当提高。加强风貌管控，将风貌管控要求纳入村规民约，通过专业设计引导建房，提供免费的农房设计图纸，保留保护好田园风光和乡土风情。

所谓“小农民”，是指本市在征地解决农民社会保障时，被征地农民中年龄未满16周岁的人员。这一群体既不能实行就业安置，也不能缴纳被征地农民社会保障。

所谓“小市民”，是指本市自2001年1月1日以后，统一登记为居民户籍的农村新出生的人口。他们虽然生活在农村，但其性质为居民户籍，失去了农业户籍身份。

不同群体的农村宅基地权益在推进集中居住工作过程中遇到了政策瓶颈。市人大农业与农村委主任委员孙雷说，《管理办法》实施后，因农用地被征用等原因，户籍已经农转非的农村居民已经失去了翻建住房的资格，所以无法纳入集中上楼或者就地平移来更新自己的住房。“郊区这样的情况有多少？初步估计大概在10%左右，如果把这部分居民简单地排斥在外，对保留保护村的规划设施会带来新的障碍，农村的土地就无法真正实现集约和节约使用的目的。”

主要分为进镇上楼和平移归并，也包括货币化安置、集中养老等多种形式。根据目前全市汇总的村庄布局规划，全市68万户农民中，进镇上楼的占50%，平移归并的占16%，其34%余保留不集中居住。

进城镇集中居住是指在城市开发边界内的国有建设用地上或通过土地征收的形式建设安置房以满足农民进城镇集中居住的需求，就是到城镇跟城市居民一样住楼房，房子是绿证，满足一定条件可买卖（类似动迁房）。

鉴于安置规模大，新建的安置区一般都是容积率2.0左右的高层小区。目前安置标准各区、镇略有差异，基本按照4人及4人以下户不超过180平方米置换，人口超过4人的面积相应增加。也有区参考原有农宅面积进行测算的，但安置房面积一般不大于200平方米。根据安置房源的不同房型，大致可分到1-3套，超过置换面积的部分一般要按成本价购买。具体可参考各区的集中居住政策。进镇上楼一般都是政府买单的，还会有过渡费之类的补贴。

社会保障方面，涉及集中居住的人员因农民身份未变，可将户口保留在原址，按原有渠道享受相应的就业指导培训和社会保障，子女入学可选择在安置地区相应学区入学，也可以在户籍地学区入学。

平移集中居住是指在规划确定的农民集中居住区范围内，通过集体建设用地所有权变更登记或土地流转形式落实建房用地实现平移集中居住，也就是通过宅基地的平移置换，在本村或跨村自建新房。

农民集中居住点一般选在地理位置、交通条件、基础设施相对较好、农村宅基地相对集中的村庄。平移归并还是有宅基地证的，但房子的形式可多种多样，双拼、联排、叠加、甚至多层等都有可能，一般采取统一规划，自行建设的方式，也有统规统建的。

为了节约土地，政府将严格控制宅基地面积。以前宅基地占地面积普遍较大，在180-240平方米之间。根据新出台的《上海市农村村民住房建设管理办法》（市人民政府令16号），5人户以下（含）宅基地面积不超过140平方米、房屋建筑占地面积不超过90平方米；6人户以上（含）宅基地面积不超过160平方米、房屋建筑占地面积不超过100平方米。

平移归并只占总数的16%，可见并不是政府主推的方式，因为节地率较低，但在村里接受度比较高。值得一提的是，采用这种方式集中居住的一般是自掏腰包+政府补贴的，具体分配比例可参考各区的集中居住政策。

那人平移了土地怎么办？一般以镇为主体，采取土地产权调换或镇级集体预征村级集体土地给予经济补偿；涉及到农民土地承包经营权的，可在所有权保持不变情况下，以区统一标准结算流转费。也就是土地要么相互调换，要么统一流转到镇里，也可以保持所有权不变。

政府为引导农民自愿退出宅基地，可采用货币补偿，宅基退出后可以购买1套自住商品房。也就是说放弃宅基地，政府会根据土地和房屋评估给一笔安家费和一张房票，就可以在全市范围内根据自身需要购房了。目前市区多采用这一办法，好处是可以购买商品房，区位、房型、面积都不限，较为灵活。但乡村地区的土地估值较低，就拿崇明来说，目前农户按批准宅基地面积7280/平米测算，200平则是145万，在大上海能买到什么房子呢？我就不多说了。

此外，亦可结合产业用房、股权安置、养老安置以及货币补偿等多元化方式，保障农村村民宅基地财产权益。鉴于农村老年化程度较高，个人认为集中养老是一个十分可行的模式，值得探索。

建立跨村土地补偿机制。

其他安置方式适用于保留保护村内不符合平移条件的全居户、关闭户（继承户），以及撤并村内有进城镇集中居住意愿、“三高二区”范围内的农户，通过宅基地置换的方式实现进城镇集中居住，以改善农民生活居住环境。

五）农民权益保障。鼓励相关街镇积极探索多渠道保障农村村民宅基地财产权益，可通过回购新建农民集中居住点配套商业用房、实行镇（村）集体经济组织股权激励、解决老年村民养老安置、增加货币补偿等渠道，保障涉及集中居住农民的权益。

那什么时候可以集中居住呢？当然45万户的集中居住也不是一蹴而就的，将会经历一个漫长的过程。根据规划，到2022年，全市实现约5万户农民相对集中居住。目前已启动年度项目实施，完成全市年度农民相对集中居住计划下达，9个涉农区共核定1.26万户农民相对集中居住，涉及项目96个。目前，实施方案编制、农民意愿征询签约和拆旧等工作全面开展。截至2019年底，28个项目的实施方案编制工作已经完成，年度项目签约率达到24.8%，拆旧率达到约15.2%。

具体什么时候轮到我呢？有几点判断方法。首先看规划，可以询问所在镇自己的村子受否列为撤并村。之前说过，撤并村是集中居住的主要对象。二看区、镇相关集中居住政策和工作安排。由于集中居住量大面广，会优先安排位于“三高二区”（高速公路沿线、高铁沿线、高压线沿线、生态敏感区、环境综合整治区）、居住分散（10户以下的自然村）的村庄。各镇结合自身特点也会优先考虑地处偏远的村庄、渔民和新建房需求大的村庄、空心化严重的村庄、乡村振兴和土地整治示范村、或者周边有邻避设施（垃圾填埋场、污水厂、天然气门站、大型变电站等市政公用设施）的村庄。属于这些类别的村民可以慎重考虑起来。对于其他的撤并村，可以说暂时与你无关了。因为即便你想集中居住，政府也没有多余的房源和财力安排，除非整个村子意见统一申请全体集中居住。

此外，对于渔民、小农民、小居民、全居户、关闭户（继承户）等也的政策细则也在研究中，确保做到保障每个村民的居住权。

相对集中居住的提出是政府高瞻远瞩的谋略，是为上海实现生态文明建设、城乡一体化和土地高质量利用的创新举措。但对于与切身利益息息相关的村民朋友们，我们到底如何选择呢？

到底要不要选择集中居住，首先判断自家条件。有五类人群选择集中居住利大于弊。

首先是政府近期聚焦的撤并对象，包括“三高两区”和10户以下的自然村、建新户。强烈建议积极配合村镇工作。我说过，集中居住尽管是自主选择，但政府也有倒逼的手段。目前，政策还是比较宽松优惠的，以引导为主，而且作为前几批有一定的议价权，房源也有较大的选择余地。如果进镇上楼，目前的房源都是靠近老镇区，配套相对完善的。若是想保留宅基，亦可选择平移至集中居住区建新房，政府给补贴。但是过了这村就没这店了，由于土地指标紧张，后来的基本只能选择进镇上楼，毕竟上楼的节地率更高，也是政府主推的方式。

第二种是没有宅基地资格权的人。根据新规，宅基地资格权必须同时拥有农村户籍和本村集体经济组织成员身份，因此对于很多的全居户、关闭户（继承户）等迟早将面临宅基地有偿退出的问题。目前还可以选择同等标准的进镇集中居住，但由于政府的安置房源有限，长远来看必定以货币补偿为主。而货币补偿是有三六九等之分的，对于没有宅基地资格权的人，只会按地上建筑的评估价格进行补偿。所以建议趁着政策宽松赶快签字。

第三种是经济困难群体。由于经济条件有限，无力翻建或新建自有住房，房子破小生活条件较差，那政府免费送你新房何乐而不为？要知道请你进镇上楼政府的成本不下300万/户，还不算原本可以作为商品房出让的收益损失。如此慷慨，进镇上楼，请不要再犹豫了。

第四种是老年人。如果年轻人都已进城，家里只剩老人的，我也强烈建议选择集中居住。前面说过，集中居住点可以提供更完善的养老福利、医疗卫生、文化体育等配套服务，十分有利于老年人的互助养老，对于不习惯住楼房的老人也可以选择宅基平移至集中居住点或入住村里的老年之家，使老人得到更好的照料和看护。

第五种是“小农民”、“小居民”、渔民等少数人群。这些人原本是没有集中居住资格的，如果各区级政策能将此类人群纳入，那也是雨露均沾，福音将至还等什么呢。

当然，如果你不差钱，有乡愁，基本不会加入集中居住的行列，那请你多一点情怀，回来投资、建设自己的家乡吧。

　　符合下列条件之一的集体经济组织成员，需要申请宅基地建房的，可以以户为单位提出申请：

　　（一）实行家庭联产承包责任制以来享有土地承包经营权，属本市农业户口且户口、生产生活在本村的；

　　（二）属本市农业户口，且因合法的婚姻、收养关系户口迁入本村的；

　　（三）属本市农业户口，且根据国家移民政策户口迁入本村的；

　　（四）法律、法规规定的其他情形。

上海近远郊农民生活水平差异巨大。近郊农民坐享土地增值的红利，让市区的白领都羡慕嫉妒恨，而远郊的农民收入水平还不如相邻的江浙。由于政策多少有点一刀切，近远郊农民的利益博弈和相应程度自然也不尽相同。

近郊的集中居住以进镇上楼为主。但近郊区位好发展机遇大，民宿、农家乐、休闲餐饮等需求较多，邻近工业区的租房需求突出，无论是自己经营或是将农宅出租，均可以获取丰厚的利润。若是选择集中居住，尽管也能出租，但经营性收入可能下降。另一方面，近郊房价高企，宅基地再好却不能交易，若是置换城中的安置房，一段时间后可以上市买卖，资产价值得以体现。以3万/平测算，180平则是540万，尽管赶不上动迁户，却也是可观的财富。

远郊房子较难出租，自主经营的也是少数，因此经营性收入很少。但远郊房价较低，以2万/平测算，180平相当于360万，不算多却也不少。此外流转的土地指标可以交给集体经济组织运营，如若能找到靠谱的投资主体开发休闲农业、旅游业等，会给村集体带来一定的收入，以股权分红或村民福利的形式反哺村民，村民可以回村就业，也算是拓展了创收的渠道。

总之，若选择集中居住，近郊有较大的资产增值空间，但日常的经营性收入受影响；远郊创造了村集体增收的可能性，可以打破贫困的僵局。因此我的建议是：近郊可根据自身条件慎重选择，远郊鼓励积极参与。

此外，值得注意的是，规划列为撤并村的是不能翻建和改建住房的，除非危房。因此，撤并村村民如果住房较为老旧或希望翻建的，建议选择集中居住。

以前常说会哭的孩子有奶吃，但从近些年动迁政策的变化来看，积极配合政府工作才更能尝到甜头。先签字先选房，钉子户断水断电，甚至新房围着你建一圈就不动你，要挟政府不是出路。

集中居住是大势所趋，也是上海宏伟蓝图的一部分，尽管战线很长但也会慢慢实现。任何伟大的战略都是开头难，因为群众不理解，与动迁政策比较心里不平衡，害怕后续的政策不稳定导致自己吃亏。因此多数工作的推进过程都是先松后紧，先鼓励第一个吃螃蟹的人，然后利用人们的从众心理，就可以顺水推舟了，至于到了最后，就不是你想搬，想搬就能搬的。当全村只剩下孤零零几乎人家，你就很难争取到好的谈判资源。毕竟不同于动迁，没人急着要你脚下的这块地，政府等得起，而你不行。

上海作为国际化大都市，尽管政策制定依然存在较多弊端，但政府行政还是相对公平公开公正的，也比较文明守法。列上工作计划的村，镇政府和村委会会挨家挨户地做工作，然后集体表决。不要一意孤行，听听左邻右舍得想法，不管规划和工作计划怎样，机会都是自己争取来的。如果想留，那要发动全村，如果想走，也最好动员大家，因为集中居住不会每村撤并几户，而是以自然村为单位整体推进的，因此你的决定要由集体意志体现出来。

(2019年5月)上海市人民政府关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见：http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2404/nw44992/nw44993/u26aw59313.html

(2019年5月)《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）

http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw2404/nw46596/nw46597/u26aw61290.html

《崇明区关于推进农民相对集中居住的实施办法》：https://mp.weixin.qq.com/s/Vis3EJITcvsyAZbOzYa9SQ

（2019年9月）上海市松江区人民政府关于印发《松江区关于推进农民相对集中居住 的实施意见（试行）》的通知：http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004812

（2019年10月）闵行区关于推进农民相对集中居住的政策意见：http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004814

（2019年9月）《关于加强推进青浦区农民相对集中居住的实施办法》：http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004810

（2019年10月）上海市嘉定区人民政府关于进一步改善本区农民生活居住条件和乡村风貌有序推进农民相对集中居住的实施意见: http://service.shanghai.gov.cn/XingZhengWenDangKu/XZGFDetails.aspx?docid=REPORT_NDOC_004809